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以行政效率助推经济效率——简评《财政企函〔2020〕1号》

2020-02-14 来源：PPP知乎 作者：黄晓锋、何俊杰

一

加快PPP项目推进

为充分发挥PPP项目在应对疫情造成负面经济影响的积极作用，《通知》对PPP项目的推进和管理提出了两个要求：加快推进、持续推进。
“二、加快项目入库进度，切实发挥PPP项目补短板、稳投资作用。加强全国PPP综合信息平台与国家重大发展规划、各类专项规划的衔接，鼓励有意愿采用PPP模式的项目及时纳入管理库，提前部署、提前准备、提前开发，通过夯实基础管理工作，缩短项目落地开工建设周期，有效发挥积极财政政策在逆周期调节中的作用。”
加快推进PPP项目的措施分为以下三部分：
1）项目前期推进。通过加强PPP信息平台与各类规划的衔接，加快推进潜在项目及时纳入管理库；
2）项目入库推进。加快项目入库进度，缩短入库周期；
3）项目开工推进。已入库的PPP项目应做到提前部署、提前准备、提前开发，通过夯实基础管理工作，缩短项目落地开工建设周期。
措施1强调了财政系统应发挥主动性，积极与各类规划对接甄选合适的项目采用PPP模式。而各类规划的实施主管部门则可与财政部门积极对接，充分论证项目采用PPP模式实施的必要性和可行性，争取通过PPP模式快速推进项目实施落地，吸引社会资本投资并节省财政支出。
措施2缩短了入库审批周期。目前各级财政主管部门掌握了PPP项目入库的审批权限，通过简化审批流程、提高行政效率等措施可加快项目入库进度，缩短入库周期，使得合规的PPP项目能更快进入后续招标、建设、运行等流程。
措施3则是大力推进已入库的项目尽快进入落地开工建设阶段，通过缩短落地开工周期，加快项目投产对社会经济的促进作用。
上述3个措施针对PPP项目生命周期各阶段分别发力，其目的在于通过加快推进PPP项目入库落地，使得项目能更快建成并服务公众，同时也进一步通过项目推进社会经济发展，充分发挥PPP项目对逆周期经济调节的作用，体现了财政部门以行政效率助推经济效率的决心和担当。
预计政策的执行将会对正在进行入库审批和已入库的项目产生较大正面影响，政府实施机构和社会资本也可提前做好准备，与财政部门配合加快PPP项目的落地开工。
“三、发挥储备清单作用，加快建立项目协同滚动开发机制。按照“简政放权、放管结合、优化服务”改革要求，探索建立部门间项目立项、识别、开发协调合作机制，充分利用全国PPP综合信息平台在线收集披露功能，扩大项目储备，提高信息对称度，加快形成储备一批、开发一批、落地一批的良性可持续发展局面。”
除了加快推进已有项目的入库落地外，《通知》还提出要建立项目协同滚动开发机制，保障PPP项目的可持续发展。具体措施为探索建立部门间项目立项、识别、开发协调合作机制，扩大平台项目储备能力，缩短PPP项目的周转周期。
为保障平台PPP项目的快速周转，储备清单将发挥更重要的作用，各地政府及社会资本都应更加关注储备清单内的潜在PPP项目，及时开展相关决策论证，通过PPP模式加快项目落地。

二

重点领域导向

《通知》对当前的PPP项目政策导向表述有二，分别是：
“四、抓好统筹平衡，突出重点、精准发力。财承空间要向重点项目倾斜，充分发挥财政资源的引导撬动作用，有效调动政府和市场两种资源。要保障医疗、养老、教育、生态环保和城镇老旧小区改造等基础保障性强、外溢性好、社会资本参与性高的项目优先入库。”
原文强调要“充分发挥财政资源的引导撬动作用”，在项目实际操作中就是指通过适当的财政补贴增加项目对社会资本的吸引力，具体指的就是PPP项目回报机制中的政府付费和可行性缺口补助。根据《全国PPP综合信息平台项目管理库 2019年11月报》，涉及政府付费或可行性缺口补助的入库项目数量和投资额占比高达93.3%和90.3%，充分体现了财政资源对吸引社会资本投资的重要意义。然而，根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称10号文），财政部为PPP财政支出划定了明确的红线，包括：
1）每一年度本级全部PPP项目支出责任不超过当年本级一般公共预算支出的10%。
2）新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。
3）财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。
上述规定大大制约了地方财政在PPP项目上的支出空间，再加上近年来PPP项目的大量推进，地方财政空间逐渐捉襟见肘，剩余的财政资源则愈显珍贵。
在该背景下，《通知》要求财承空间要向重点项目倾斜，同时要保障医疗、养老、教育、生态环保和城镇老旧小区改造等项目（以下简称重点领域）优先入库。值得关注的是，与10号文相比，《通知》对重点领域的划分作出了调整，由“基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等具有一定收益的公益性项目”调整为“医疗、养老、教育、生态环保和城镇老旧小区改造等项目”，进一步强调了财政资源对社会投资的撬动功能，体现了在疫情对经济负面影响下财政将进一步发挥其积极性，促进经济平稳发展。对于地方政府和社会资本而言，双方均可将投资着力点集中于上述领域，充分利用政策支持和导向，通过PPP实现政府、资本、社会多方共赢。
根据《全国PPP综合信息平台项目管理库 2019年11月报》，目前已入库的项目中，数量和投资额占比最高的行业分别为市政工程（40.1%和29.2%）和交通运输（14.0%和31.5%），而医疗（2.8%和1.4%）、养老（1.1%和0.5%）、教育（4.7%和1.8%）、生态环保（9.8和6.9）和城镇老旧小区改造（6.5%和13.7%）等重点领域占比仍较少。
“五、开设绿色通道，急事急办、特事特办。对疫情防控急需项目，按照即报即审、合规即发的原则，特事特办，全力做好应急保障服务工作，坚决打赢疫情防控阻击战。”
针对当前疫情防控需求，财政部为疫情防控急需PPP项目开设了绿色通道，以急事急办、特事特办为原则大大缩短了此类项目的审批流程，对疫情防控急需项目而言是重大利好。
然而，众所周知PPP项目的合作周期较长，原则上在10年以上，而疫情的发生则呈现突发、迅猛、短暂的特点，结合2003年SARS疫情防控经验，预计当前新冠肺炎疫情仅会持续数月，所以通过PPP项目应对当前疫情防控难免有点显得不合时宜。因此，笔者推测本次绿色通道的目标项目应该以长效的公共卫生防控和应急保障服务为主，各地政府可通过本次疫情爆发的经验教训进一步加强社会公共卫生管理和应急保障体系建设，遴选合适合规的PPP项目快速推进入库，加大优化疫情防控公共服务供给。

三

PPP项目规范要求

“六、坚持高质量发展标准，确保入库项目质量。严格按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等文件要求，把住入库合规审核关，落实好项目全生命周期管理，严防地方政府隐性债务风险。” 
加快PPP项目推进并不意味着放宽入库审批要求，为了防范再次出现不规范PPP项目一拥而上的局面，《通知》重申了PPP项目的规范要求，10号文仍是PPP项目规范化的最新标准，入库合规审核、项目全生命周期管理、防范隐性债务风险仍然是PPP项目管理的重中之重，地方政府和社会资本都应在合法合规的基础上开展PPP项目。

四

给地方政府的建议

为应对新冠肺炎疫情对经济的负面影响，建议地方政府加大基础设施建设投资力度，利用好PPP利好政策，以有限的财政资源撬动社会资本，保障社会经济健康平稳发展。
1、全面梳理2020年重点项目推进计划方案，将涉及医疗、养老、教育、生态环保和城镇老旧小区改造等基础保障性强、外溢性好、社会资本参与性高的项目纳入PPP项目库，乘着“绿色通道”之风加快推进项目前期工作，争取优先入库。
2、重视项目前期策划，严格按照财金〔2019〕10号等文件要求做好PPP模式前期论证，把握住不增加地方政府隐性债务的风向红线。
3、积极探索专项债（EPC或股本渠道）、PPP产业基金、经营性资源、土地出让等多种举措与PPP模式组合在具体PPP项目创新应用，切实提高项目全生命周期的可行性，吸引民间资本积极参与。
4、根据各地实际情况，筹划一般公共预算的使用，积极向有助于疫情防控的项目倾斜，重视公共服务补短板从而提高公共服务供给。